近年来，国家和地方相继颁布多项政策，大力推进工程总承包的发展。施工企业、勘察设计企业以及其他咨询企业纷纷投入市场，着实推动了民用建筑领域中工程总承包日新月异的发展，但在实践过程中，由于企业资质壁垒、条块分割、工程总承包项目市场准入的标准和手续不完善等原因，工程总承包存在市场准入障碍，质疑、争议不断。全国各地相关部门对工程总承包认识不足，对政策理解千差万别，工程总承包相关法律法规不完善带来的问题日益凸显。下面就实践过程中遇到的几个问题进行浅析：
一、关于工程总承包招标
工程总承包招标缺少法律依据。《招标投标法》第三条明确建设工程的主要类型包括勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，对EPC工程总承包未提及。例如在发改部门的招标核准表中，没有对EPC工程总承包进行单独列项。导致在工程总承包招标时，常常遇到的一个问题是：既然已经申请了对勘察、设计、施工总承包分别招标，如何进行工程总承包招标（一揽子招标）？
二、关于资质和联合体投标问题
仅拥有设计资质或者施工资质的企业是否可以独立承揽工程总承包项目？在《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号）文中已有明确阐述，具有与工程规模相适应的工程设计资质或者施工资质均可。但在工程实践中，地方相关部门对此理解不一，常要求仅具备设计资质和仅具备施工资质的企业组成联合体投标（实际上这也有悖《建筑法》中“两个以上不同资质等级的单位实行联合体共同承包的，应当按照资质等级低的单位的业务许可范围承揽工程”的规定），也有部分地区不接受联合体方式。
三、关于办理施工许可证
施工许可证办理缺乏实施细则。2017年7月《关于工程总承包项目和政府采购工程建设项目办理施工许可手续有关事项的通知》（建办市〔2017〕46号）要求“对采用工程总承包模式的工程建设项目，在施工许可证及其申请表中增加‘工程总承包单位’和‘工程总承包项目经理’栏目。各级住房城乡建设主管部门可以根据工程总承包合同及分包合同确定设计、施工单位，依法办理施工许可证。”在实践中因相关表格都为制式表格，无法增加工程总承包单位和工程总承包项目经理一栏，多数地区解决方式为在表格下方的备注栏中填写此项。
众所周知，工程总承包将勘察设计、采购、施工的有机融合，有效避免了三者之间相互脱节，有利于对项目进行全方位的经济技术分析并优化和缩短工期。如能对施工图进行分阶段审核进而分阶段下发施工许可证，将进一步提高工程总承包的效率和缩短工期，使工程总承包的优势得到充分发挥。
四、关于分包
关于工程总承包的分包是否需要招标采购的问题在实践过程中也多次遇到。《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》（建市〔2014〕92号）第四条第十九款规定“工程总承包合同中涵盖的设计、施工业务可以不再通过公开招标的方式确定分包单位。”《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号）指出：工程总承包企业可以在其资质证书许可范围内自行实施设计和施工，也可以根据合同约定或者经建设单位同意，直接将工程项目的设计或者施工业务择优分包给具有相应资质的企业。以上条款是否与《招标投标法》相违背，业界一直存在争议。
五、关于暂估价项目招标
根据工程总承包项目发包的两个阶段：在可行性研究、方案设计或者初步设计完成后，尤其是在可研、方案设计完成阶段，工程造价尚未明确。建议将暂估价项目视同为工程总承包范围内的分包采购，从有经验的总承包商的合格分供商库中招标选择有相应资质的分供商完成，将大大提高工程总承包项目的采购效率。
六、关于工程总承包管理费
由于在工程总承包管理取费方面没有相关政策或指导性意见，该费用一直饱有争议。目前分歧最大的是，是否可以按照《住房城乡建设部办公厅关于征求〈建设项目总投资费用项目组成〉〈建设项目工程总承包费用项目组成〉意见的函》（建办标函〔2017〕621号）中的规定收取“总承包项目建设管理费”。由于该费用为财政部财建〔2016〕504号文件规定的项目建设管理费，在504号文件中明确为“项目建设单位从项目筹建之日起至办理竣工财务决算之日止发生的管理性质的支出”属于建设单位对项目进行管理的费用，并不适用于总承包管理单位。另一种分歧是将工程总承包管理费与项目全过程管理混为一谈，由于这两种管理合同主体不同，承担的责任不同，管理费取费标准理论上也应有区别。
七、关于前期设计服务企业是否可以参加工程总承包
目前各地政策不一致。各省份关于前期设计服务企业是否可以参加工程总承包的规定存在分歧。而住房城乡建设部《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》征求意见稿中指出：招标人公开发包前完成的可行性研究报告、勘察设计文件的，发包前的可行性研究报告编制单位、勘察设计文件编制单位可以参与工程总承包项目的投标。
房建领域工程总承包行业这几年刚刚起步，由于外部法律法规环境、内部资源整合等因素影响，还需要一个逐步完善的过程，任重道远。建议各地完善关于工程总承包相关的建设管理实施细则，调整现行招标投标、施工许可、竣工验收备案等环节的管理制度并加大宣贯力度，给予一片适合工程总承包发展的土壤，为进一步深化建筑业改革提供政策支持。
